7月9日—8月7日，《成都市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》（公示草案）（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）公開(kāi)征集廣大市民的意見(jiàn)和建議。規(guī)劃是國(guó)家空間規(guī)劃改革后成都第一部覆蓋全域全要素的“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，必將對(duì)成都未來(lái)15年的發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。成都市規(guī)劃和自然資源局邀請(qǐng)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)、京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)、教授級(jí)高級(jí)工程師專家李曉江進(jìn)行了解讀，認(rèn)為規(guī)劃呈現(xiàn)了六大特點(diǎn)。

李曉江表示，2020年1月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議作出成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等系列重大戰(zhàn)略部署，賦予了成都全面增強(qiáng)極核輻射帶動(dòng)能力、探索新時(shí)代城市發(fā)展路徑的重要政治使命和歷史機(jī)遇。習(xí)近平總書記明確要求將成渝地區(qū)打造成為帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和新的動(dòng)力源，支持成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)。此次成都編制的《成都市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》全面落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署，以“強(qiáng)化極核引領(lǐng)作用，建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)”為主線，是對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)這一戰(zhàn)略的深入貫徹。他認(rèn)為重點(diǎn)有六個(gè)方面特點(diǎn)。

特點(diǎn)一

以都市圈視角引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展 實(shí)現(xiàn)從“大城市”向“大都市圈”的路徑之變

十九大以來(lái)，國(guó)家逐漸明確以城市群都市圈作為未來(lái)區(qū)域發(fā)展的主要形態(tài)，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。從世界城市空間演進(jìn)趨勢(shì)來(lái)看，都市圈逐漸成為現(xiàn)代城市發(fā)展的新空間單元和競(jìng)爭(zhēng)主體。在國(guó)家“一帶一路”倡議背景下，成渝地區(qū)的戰(zhàn)略地位進(jìn)一步提高。全國(guó)十大主要城市群中成渝地區(qū)是經(jīng)濟(jì)總量、人口總量占全國(guó)比重唯一保持雙增長(zhǎng)的地區(qū)，證明成渝地區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，對(duì)人口的吸引力也越來(lái)越大，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大格局中的地位不斷上升。目前，作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈四川一側(cè)的“極核”——成都，對(duì)全省和西部地區(qū)的資源要素集聚效應(yīng)突出，但是對(duì)周邊城市帶動(dòng)不足。

為此，《規(guī)劃》充分發(fā)揮成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“極核”城市和四川省“主干”城市功能，從更大尺度、更廣范圍謀劃成都發(fā)展重點(diǎn)，加強(qiáng)成都對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)，重點(diǎn)推動(dòng)成都、德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)四個(gè)城市抱團(tuán)發(fā)展，建設(shè)成為成都大都市圈，推動(dòng)由以往的成都帶動(dòng)向成都都市圈帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)區(qū)域整體成勢(shì)。為此，《規(guī)劃》聚焦成德眉資同城化發(fā)展新格局，重點(diǎn)推動(dòng)空間治理體系、產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)、要素市場(chǎng)和都市圈治理五個(gè)一體化發(fā)展，特別是發(fā)揮成都重大高能級(jí)載體的輻射帶動(dòng)作用，依托國(guó)家級(jí)天府新區(qū)、國(guó)家級(jí)成都國(guó)際鐵路港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和省級(jí)東部新區(qū)，分別協(xié)同眉山、德陽(yáng)、資陽(yáng)，共建“三區(qū)三帶”同城化發(fā)展示范區(qū)，全面提升成都都市圈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和區(qū)域輻射帶動(dòng)力，做強(qiáng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“極核”和四川省“主干”。

特點(diǎn)二

以細(xì)化主體功能區(qū)謀劃空間治理 實(shí)現(xiàn)從“行政區(qū)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的模式之變

推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，推動(dòng)解決不充分不平衡發(fā)展問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)城市發(fā)展實(shí)際來(lái)看，行政區(qū)各自為政缺乏錯(cuò)位協(xié)同、功能互補(bǔ)的自覺(jué)，容易帶來(lái)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、同質(zhì)化發(fā)展等問(wèn)題。從國(guó)家、四川省的主體功能區(qū)規(guī)劃來(lái)看，成都全域一直處于“城市化發(fā)展區(qū)”，然而成都面積廣闊，東西自然資源稟賦迥異，各地區(qū)不能都以大干快上的增量方式進(jìn)行城市化發(fā)展，更應(yīng)該按照自然資源稟賦差異與國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向，進(jìn)一步細(xì)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，形成更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的空間發(fā)展模式。

探索成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，是推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的重大改革任務(wù)。為此，《規(guī)劃》基于自然地理格局、國(guó)家和區(qū)域戰(zhàn)略，打破行政區(qū)界，以“經(jīng)濟(jì)區(qū)”模式謀劃空間治理，細(xì)化形成了與資源稟賦、環(huán)境條件、國(guó)家戰(zhàn)略、城市功能相適應(yīng)的五大功能區(qū)，如打破部分市轄區(qū)行政界線，將五環(huán)路以內(nèi)老城區(qū)為主的區(qū)域劃入中優(yōu)區(qū)域，轄區(qū)內(nèi)剩余區(qū)域劃入其他功能區(qū)。一方面《規(guī)劃》結(jié)合國(guó)家及區(qū)域戰(zhàn)略布局明確五大功能區(qū)差異化的發(fā)展方向與發(fā)展重點(diǎn)。譬如東進(jìn)區(qū)域落實(shí)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，依托省級(jí)東部新區(qū)，推動(dòng)成渝相向發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)以先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)基地為戰(zhàn)略支撐的現(xiàn)代化未來(lái)新城，重點(diǎn)實(shí)施增量發(fā)展。南拓區(qū)域依托國(guó)家級(jí)天府新區(qū)，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)和公園城市示范區(qū)，重點(diǎn)實(shí)施增存并重發(fā)展。西控區(qū)域重點(diǎn)依托成都平原良田沃土和以都江堰精華灌區(qū)為核心的灌區(qū)體系，建設(shè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，重點(diǎn)實(shí)施減量發(fā)展。北改區(qū)域重點(diǎn)依托國(guó)家級(jí)成都國(guó)際鐵路港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，建設(shè)鏈接歐亞的陸港門戶樞紐，重點(diǎn)實(shí)施增存并重發(fā)展。中優(yōu)區(qū)域重點(diǎn)位于成都老城區(qū)，該區(qū)域是成都的魅力、文化沉淀所在的核心區(qū)域，大力實(shí)施“三降兩提”，降低開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、降低人口密度、降低建筑尺度，提高產(chǎn)業(yè)層次、提升城市品質(zhì)，打造高能級(jí)生活城區(qū)，重點(diǎn)實(shí)施存量發(fā)展。另一方面《規(guī)劃》結(jié)合五大功能區(qū)戰(zhàn)略，強(qiáng)化政策設(shè)計(jì)，匹配了土地、人口、產(chǎn)業(yè)、政策等差異化的要素配置策略，推動(dòng)城市從“增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展”向“增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展”。

特點(diǎn)三

以全面創(chuàng)新引領(lǐng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型 實(shí)現(xiàn)從“要素驅(qū)動(dòng)”向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展動(dòng)能之變

黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)土壤是生態(tài)和文化。吳良鏞先生曾說(shuō)，成都是一個(gè)“具有悠久和優(yōu)秀人居文化傳統(tǒng)的地方”，能夠獲得這樣高度評(píng)價(jià)的城市并不多，同時(shí)成都有最好的平原與自然條件，有豐富的自然和文化遺產(chǎn)，經(jīng)千年沉淀形成了人工和自然交融的人居文化體系，具有優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)造本底。近年來(lái)成都在營(yíng)商環(huán)境、生活環(huán)境等創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造方面優(yōu)勢(shì)明顯，但創(chuàng)新載體、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈等方面還有差距。

在此背景下，《規(guī)劃》堅(jiān)守創(chuàng)新的土壤，把城市前進(jìn)的主要?jiǎng)恿D(zhuǎn)到依靠創(chuàng)新載體和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的培育上。一方面，推動(dòng)完善創(chuàng)新平臺(tái)體系，以“兩區(qū)一城”為創(chuàng)新主陣地，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)西部（成都）科學(xué)城，創(chuàng)建綜合性國(guó)家科學(xué)中心，組建天府實(shí)驗(yàn)室，有力支撐成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)家科技創(chuàng)新中心建設(shè)。另一方面，大力推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈深度融合，依托“一核四區(qū)”，聯(lián)動(dòng)高品質(zhì)科創(chuàng)空間和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，構(gòu)建多層次創(chuàng)新體系，同時(shí)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)組織方式，培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，滿足新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的迫切需求。

特點(diǎn)四

立足千年謀城拉開(kāi)成都發(fā)展架構(gòu) 實(shí)現(xiàn)從“兩山夾一城”向“一山連兩翼”的空間格局之變

本輪《規(guī)劃》最重要的特色，就是下決心調(diào)整成都的空間結(jié)構(gòu)，這對(duì)于成都的可持續(xù)發(fā)展、發(fā)揮區(qū)域輻射帶動(dòng)作用都十分重要。從城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看，單中心結(jié)構(gòu)的超大城市超出一定規(guī)模后必然會(huì)帶來(lái)“大城市病”問(wèn)題，也必將面臨空間結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題。東京、上海、北京這些超大城市都曾在人口快速增長(zhǎng)期進(jìn)行過(guò)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。追溯成都2300多年建城史，從寶墩遺址到“兩江環(huán)抱”區(qū)域的城址選擇體現(xiàn)了古代先人趨利避害的自然規(guī)律。當(dāng)前成都單中心圈層式發(fā)展面臨交通擁堵、空氣質(zhì)量保護(hù)等較大壓力，城市空間格局必然面臨調(diào)整，同時(shí)成都在過(guò)去10年人口年均增長(zhǎng)58萬(wàn)，人口的快速增長(zhǎng)也為空間結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)了窗口期。

在此背景下，《規(guī)劃》著眼尊重成都自然地理格局，保護(hù)成都平原良田沃土和平原灌區(qū)，落實(shí)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略，推動(dòng)成都跨過(guò)龍泉山脈向東與重慶相向發(fā)展，以龍泉山城市森林公園為中央綠心，推動(dòng)由“兩山夾一城”到“一山連兩翼”轉(zhuǎn)變，謀劃成都發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)空間。這既有利于破解盆地資源約束，降低成都平原的資源環(huán)境承載壓力，保護(hù)“精華灌區(qū)”自然文化遺產(chǎn)，塑造成都大美公園城市形態(tài)，又有利于突破成都單中心圈層式拓展，有效破解“大城市病”，讓整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局、人口布局更加合理，全面增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、人口等綜合承載力，為城市永續(xù)發(fā)展夯實(shí)空間基礎(chǔ)。

特點(diǎn)五

堅(jiān)持“人民城市人民建，人民城市為人民” 實(shí)現(xiàn)從“產(chǎn)-城-人”到“人-城-產(chǎn)”的價(jià)值選擇之變

人的價(jià)值觀、生活方式、生活理念的轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展邏輯從“產(chǎn)-城-人”向“人-城-產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，首要的是研究人對(duì)宜居生活品質(zhì)的需求，滿足人的需求是吸引人才與創(chuàng)新活動(dòng)集聚的重要條件。成都素有“天府之國(guó)”的美譽(yù)，幸福指數(shù)一直位居全國(guó)前列，但人口快速增長(zhǎng)也同時(shí)帶來(lái)居住、交通、教育、醫(yī)療等“大城市病”問(wèn)題，需要深入挖掘公園城市以人為本的內(nèi)涵，努力保持宜居宜業(yè)的城市特質(zhì)，才能在世界城市格局中保持持久競(jìng)爭(zhēng)力。

為此，《規(guī)劃》堅(jiān)持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，緊扣美麗宜居公園城市建設(shè)，把滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求放在突出的位置，把生活城市作為城市發(fā)展的最高境界和最持久的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一方面注重滿足人的全方位需求，圍繞人的生活需求，統(tǒng)籌布局“重大區(qū)域型+基礎(chǔ)保障類+特色提升類”高品質(zhì)公共服務(wù)體系；圍繞人的出行需求，加速“軌道＋公交＋慢行”三網(wǎng)融合，規(guī)劃“上班的路”“回家的路”；圍繞人的游憩需求，結(jié)合公園和綠道，植入人本化設(shè)施與活動(dòng)，促進(jìn)人與人之間的交往。另一方面體現(xiàn)對(duì)生命全過(guò)程的關(guān)注，聚焦“一老一小”和特殊群體，推進(jìn)兒童友好型社區(qū)建設(shè)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套，實(shí)施公共場(chǎng)所無(wú)障礙場(chǎng)景營(yíng)建行動(dòng)等，大力提升市民幸福感。

特點(diǎn)六

堅(jiān)持“一張藍(lán)圖干到底” 實(shí)現(xiàn)從“空間建設(shè)”到“空間治理”的治理方式之變

我們經(jīng)常講“三分規(guī)劃、七分實(shí)施”，一個(gè)好的規(guī)劃，更重要的是需要好的管控和好的規(guī)劃實(shí)施。對(duì)超大城市而言，規(guī)劃管理一直是一個(gè)很復(fù)雜的難題。一方面要堅(jiān)定地、嚴(yán)格地、嚴(yán)肅地傳導(dǎo)和執(zhí)行規(guī)劃；另一方面也需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化去適當(dāng)?shù)卣{(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃，預(yù)留調(diào)整的彈性。

《規(guī)劃》遵循超大城市治理規(guī)律，構(gòu)建了突出公園城市特點(diǎn)的空間治理體系與實(shí)施保障機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用。一是健全國(guó)土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系，構(gòu)建了包括以戰(zhàn)略傳導(dǎo)、功能傳導(dǎo)、格局傳導(dǎo)、指標(biāo)傳導(dǎo)、用途傳導(dǎo)、清單傳導(dǎo)和管控傳導(dǎo)為核心的規(guī)劃傳導(dǎo)體系，確?！兑?guī)劃》內(nèi)容逐級(jí)傳導(dǎo)落實(shí)。二是健全全過(guò)程法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，圍繞資源配置、用途管制等多方面強(qiáng)化了政策設(shè)計(jì)，更好發(fā)揮規(guī)劃在空間治理方面的作用，圍繞城市生態(tài)本底、格局塑造等配套公園城市國(guó)土空間規(guī)劃體系的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是健全實(shí)施監(jiān)督體系，建立“一年一體檢、五年一評(píng)估”的國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，在堅(jiān)持城市發(fā)展整體的理念和整體的目標(biāo)，守住底線安全的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化去適當(dāng)?shù)貎?yōu)化規(guī)劃，不斷增強(qiáng)對(duì)社會(huì)發(fā)展、對(duì)城市發(fā)展的適應(yīng)性。（記者 袁弘）

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